副主席布曼就監督與規範事宜作證詞

主席希爾（Chairman Hill）、排名委員沃特斯（Ranking Member Waters），以及委員會其他成員，感謝你們提供機會，讓我就聯邦準備制度（Federal Reserve）的監理與監管活動作證。

我今天的證詞將聚焦於兩個面向。第一，是在我向委員會提交的材料所附之《2025年秋季監理與監管報告》（Supervision and Regulation Report）中所詳述的銀行業目前狀況。第二，是我在今年稍早獲確認（confirmation）擔任監理副主席（Vice Chair for Supervision）後，在我各項優先事項上的進展。我的優先事項關乎我們金融體系的效率、安全與穩健，以及該體系之監管與監理的有效性與問責性。金融部門在我們的經濟中扮演關鍵角色，因為它作為必要的中介，將儲蓄導向具生產力的投資，並促進資金、信貸與資本在整體經濟中的流動。我們的監理與監管必須支撐一個安全且穩健的銀行體系：一方面促進經濟成長，另一方面也要保障金融穩定。

銀行業狀況

讓我先提供銀行業狀況的更新。正如《Supervision and Regulation Report》所顯示，銀行體系仍然穩健且具韌性。銀行持續報告強健的資本比率與顯著的流動性緩衝，這使其具備良好條件來支援經濟成長。銀行業整體健康狀況，體現在持續成長的放款、在多數類別中不良貸款下降，以及強勁的獲利能力。值得注意的是，非銀行金融機構仍在持續提高其在整體放款市場中的份額，在不面臨相同資本、流動性與其他審慎標準的情況下，對受監管銀行提供了強有力的競爭。

受監管的銀行必須被賦予能力，能夠有效地與正向銀行在支付與放款兩方面發起挑戰的非銀行競爭。為此，聯邦準備制度正鼓勵銀行進行創新，以改善其所提供的產品與服務。新技術能夠建構一個更有效率的銀行體系：一方面擴大信貸取得的機會，另一方面也能讓 fintech 與數位資產（digital asset）公司站在更公平的競爭位置上。我們目前正與其他銀行監管機關合作，根據《GENIUS Act》要求，為穩定幣（stablecoin）發行者制定資本、流動性與多元化（diversification）相關規範。我們也需要就數位資產的處理提供明確性，以確保銀行體系能夠妥善支援數位資產相關活動。我認為這包含對活動可允許性的清晰說明，但也包含在提出新的使用情境（use cases）時，願意提供監管回饋。作為監管者，鼓勵負責任的創新是我的職責；而且我們必須持續提升監督創新所帶來、涉及安全與穩健風險的能力。

優先處理社區銀行議題

聯邦準備制度的一項目標，是讓我們的監管與監理架構能夠因應並精準反映不同銀行對金融體系所帶來的風險。社區銀行所適用的標準，相較於大型銀行較不嚴格；但仍存在更多機會，能夠針對這些銀行的獨特需求與情況，量身調整法規與監理。我們不能繼續將原本為最大型銀行設計的政策與監理期待，推行到更小型、風險更低且較不複雜的銀行身上。

就此而言，我支持國會的努力，以減少對社區銀行的負擔。我支持提高靜態且過時的法定門檻，包括資產門檻，而這些門檻多年來並未更新。由於資產成長部分受通膨影響，導致小型銀行開始受到原本是為大幅度更大型的銀行所設計之法律與監管規範所約束。我也支持改進《銀行保密法》（Bank Secrecy Act）與反洗錢（anti-money-laundering）的架構：這將有助於執法，同時將不必要的監管負擔降到最低，且避免這類負擔不成比例地落在社區銀行身上。舉例而言，《貨幣交易申報表》（Currency Transaction Reports, CTRs）與《可疑活動申報表》（Suspicious Activity Reports, SARs）的門檻，自設立以來就沒有調整；儘管經濟與金融體系在數十年內有顯著成長，這些門檻仍未變更。這些門檻應予以更新，以便更有效率地將資源聚焦於那些確實值得被視為可疑的交易與活動。

在可能的情況下，聯邦準備制度正在採取其自身的行動，以進一步量身調整監管與監理措施以支援社區銀行，讓其能更有效地服務其客戶與社區。我們最近提出修正社區銀行槓桿比率（community bank leverage ratio），以便在保留安全與穩健以及銀行體系資本實力的同時，為社區銀行提供其資本架構更大的彈性與選擇性（optionality）。這使社區銀行能專注於其核心使命：透過向家庭與企業放款來刺激經濟成長與活動。我們也在近期針對互助銀行（mutual banks）釋出新的資本選項，包括可能符合第一類普通股權（tier 1 common equity）或額外第一類股權（additional tier 1 equity）的資本工具。我們願意對這些選項進一步精修，並期待相關回饋。

現在也到了更有效地針對社區銀行，調整併購（M&A）與新設特許（de novo chartering）申請流程的時候。我們正在探索簡化這些流程，並更新聯邦準備理事會（Federal Reserve Board，Board’s）針對併購的分析（merger analysis），以便能夠準確考量小型銀行之間的競爭。現在正是建立一個能夠辨識社區銀行獨特優勢並支援其在於全美各地為企業與家庭提供金融服務方面扮演關鍵角色的架構之時。

有效的監管架構，是我們能夠有效監理金融機構的必要營運基礎。我們正在進行第三次《經濟成長與監管文書減量法》（Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act，EGRPRA）的檢視，以消除過時、不必要或過度繁重的規則。我預期——不同於先前的 EGRPRA 檢視——這次檢視將會創造實質性的改變。這種例行的評估類型，應當成為我們工作的持續性面向。採取前瞻性的做法，將確保法規能夠回應並適應銀行業不斷演變的需求以及情況。

**大型銀行監管議程 **

我們也正使聯邦準備制度對大型銀行的監管現代化並予以簡化。理事會正在考慮對我們大型銀行監管資本架構的四個支柱（pillars）中的每一項進行修改：壓力測試（stress testing）、補充槓桿比率（the supplementary leverage ratio）、巴塞爾 III 架構（the Basel III framework）以及全球系統性重要銀行（global systemically important banking organization，G-SIB）附加費（surcharge）。

壓力測試。理事會近日發布一項提案，以強化公共問責，並確保我們壓力測試架構與實務能產出堅實（robust）的結果。該提案包含揭露壓力測試模型、用於設計壓力測試情境的架構，以及 2026 年壓力測試的情境。該提案降低波動，並在完全透明的前提下，在模型的穩健性（model robustness）與穩定性（stability）之間取得平衡。它也確保，任何未來對這些模型的重大變更，都能在實施前先納入公眾意見。

補充槓桿比率。銀行監理機關近期已針對美國 G-SIBs 的加強版補充槓桿比率（enhanced supplementary leverage ratio）提案完成最終修訂。1 這些修訂有助於確保槓桿資本要求主要作為風險基礎資本要求的後盾（backstop），符合最初設計的初衷。當槓桿比率通常成為制約（binding constraint）時，它會降低銀行與交易商從事低風險活動（包括持有美國公債證券（Treasury securities））的意願，因為槓桿比率會在安全資產與高風險資產之間配置相同的資本要求。

巴塞爾 III。理事會與我們的聯邦銀行監理機關同僚已採取步驟，以推進巴塞爾 III 在美國的落實。完成巴塞爾 III 對銀行業而言是一項重要的「收尾」行動（act of closure），可降低不確定性並提供資本要求的清晰度，使銀行得以作出更有根據的商業與投資決策。我的做法是從「底層」（bottom up）著手校準新架構，而非採用反向工程（reverse engineer）去透過改動，達成預先設定或預想的資本要求。使資本要求現代化以支援市場流動性、可負擔的房屋自有（affordable homeownership），並維持銀行業的安全與穩健，是這些變更的重要目標。特別是，在美國標準化方法（U.S. standardized approach）下，對抵押貸款（mortgages）與抵押貸款服務資產（mortgage servicing assets）的資本處理，已導致銀行降低參與這項重要放款活動的程度，可能進而限制對房貸信貸（mortgage credit）的取得。我們正在考慮以更細緻的方式區分抵押貸款的風險程度，讓利益能延伸至所有規模的金融機構，而不僅限於最大型銀行。

G-SIB 附加費。此外，聯邦準備制度正與更廣泛的資本架構改革工作協調，努力進一步精修 G-SIB 附加費的架構。確保我們的全面架構在安全與穩健之間取得正確平衡，以確保金融穩定並促進經濟成長，這至關重要。附加費必須經過審慎校準，以避免在不經意之間抑制銀行業支援更廣泛經濟的能力。我們必須在不施加不必要負擔、阻礙經濟成長的前提下，維持一個堅實的金融體系。

**監理 **

我現在要轉向聯邦準備制度的監理計畫。過去七年來，我一直持續強調在監理中透明、問責與公平的重要性。這些原則指引了我在擔任州立銀行專員（state banking commissioner）時的做法，並且至今仍持續指引我今天的做法。我也持續關注理事會促進銀行安全且穩健運作，以及維持美國金融體系穩定的責任。

一套有效的監理架構，必須聚焦於影響銀行財務狀況的那些因素，包括對銀行營運的重大風險，以及對更廣泛金融體系穩定性的重大風險，而不是那些不甚重要（immaterial）的議題，因為這些議題會轉移注意力，卻無助於核心安全與穩健。它必須在設計上以風險為本（risk-based），在風險最具重大影響之處集中資源，並針對每家機構的規模、複雜度與風險概況（risk profile）量身調整監督。我一直支持以風險為焦點、並做量身調整的監理與規範方法；這也是我近來在公開發布的指引中，向聯邦準備制度的考核人員（Federal Reserve examiners）所提供的方向。2

作為這項努力的一部分，聯邦準備制度也正考慮一項規範，將用以釐清針對不安全或不穩健做法（unsafe or unsound practice）的執法（enforcement actions）標準，以及事項要求關注（Matters Requiring Attention，MRAs）等其他基於對安全與穩健構成威脅的監理發現。我們修訂後的架構將優先處理對銀行構成的實質性威脅，而非行政性缺失（administrative deficiencies）。透過將監理資源聚焦在那些在歷史上曾與銀行倒閉高度相關的重大議題，我們得以建立一套更有效、更有效率的監督（oversight）系統，並增強金融穩定。

我們正在採取的另一個步驟，是透過檢視自 1979 年起就已實施、且幾乎未作修正的 CAMELS 架構（CAMELS framework）來回應這些疑慮。例如，「管理」（管理層面（“M”），Management, 「M」））這一部分，長期以來廣受批評，因為它被視為任意且高度主觀的「萬用筐」（catch-all）類別。為所有組成部分建立清晰的衡量指標（clear metrics）與參數（parameters），將確保我們的監理評估具備透明性與客觀性。銀行評等應反映整體的安全與穩健，而不僅是某一個組成部分中的孤立缺失。在最近一次修正大型金融機構（Large Financial Institution，LFI）評等制度（ratings system）之前，銀行往往被貼上「未達到良好管理」（not “well managed”）的標籤，即使其資本與流動性狀況強健。為了回應這項不足，理事會近期已完成對 LFI 評等制度的修訂，以處理評等與整體公司狀況之間的不一致（mismatch）問題。

除加強對金融風險的聚焦、更新評等架構、並精修我們的監理工具之外，我們也正在檢視我們的監理指示（directives）、報告與行動。此外，理事會已正式終止在其監理計畫中使用聲譽風險（reputational risk）。3 這項變更回應了合理且重要的關切：圍繞「聲譽風險」這種帶有模糊概念的議題進行監理，可能會不當影響銀行的商業決策。我們也正在考慮一項規範，以防止理事會人員鼓勵、影響或迫使銀行對「因其憲法所保障的政治或宗教信念、關聯（associations）、言論或行為」而拒絕提供銀行服務，或拒絕「為客戶去開戶」（debank）。我先講得很清楚：在我的監督之下，銀行監理者絕不會——也不應——決定銀行得服務哪些個人以及哪些合法企業。銀行必須保持自由，能依其自行作出的風險本位決策，來服務個人與合法企業。

再次感謝你們今天早上提供我到場出席作證的機會。正如你們所知，聯邦準備制度目前正處於聯邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee，FOMC）會議的事前禁言期（pre-Federal Open Market Committee (FOMC) meeting blackout period），在此期間，FOMC 成員不得討論貨幣政策。因此，遺憾的是，我無法在今天的聽證中討論貨幣政策。有鑑於此，我期待回答你們的問題。

1. 聯邦準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System）、「各機關就修改特定監管資本標準之提案徵求意見（Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards）」新聞稿（press release），2025 年 6 月 27 日。返回本文（Return to text）

2. 請參閱聯邦準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System）、「聯邦準備制度理事會發布有關強化銀行監理措施的資訊（Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision）」新聞稿（press release），2025 年 11 月 18 日。返回本文（Return to text）

3. 請參閱聯邦準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System）、「聯邦準備制度理事會宣布：聲譽風險（Reputational Risk）將不再成為其對銀行監理之檢查計畫的組成部分（Federal Reserve Board Announces That Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks）」新聞稿（press release），2025 年 6 月 23 日。返回本文（Return to text）