副主席布曼就監督與規範事宜作證詞

主席Scott、排名委員Warren，以及委員會各位成員，感謝你們提供我出席並作證的機會，說明聯邦準備制度局（Federal Reserve）的監理與監管活動。

我今天的證言將聚焦兩個面向。第一，銀行業目前的狀況。第二，自去年我獲確認擔任監理副主席以來，在我優先事項方面所取得的進展。我的優先事項關聯於我們金融體系的有效性、安全性與穩健性，以及對該體系之監管與監理的有效性與問責性。我們的監理與監管必須支撐一個安全且穩健的銀行體系：一方面促進經濟成長，另一方面也要保障金融穩定。

銀行狀況

我將先就銀行狀況提供最新進展。整體而言，銀行體系仍然穩健且具韌性。銀行持續報告強健的資本比率與顯著的流動性緩衝，使其具備良好條件以支援經濟成長。銀行業整體健康狀況可由多項指標持續增長所證明：放貸持續成長、在大多數類別中不良放款（non-performing loans）下降，以及獲利能力強勁。值得特別注意的是，非銀行金融機構持續增加其在整體放貸市場中的占比。這使其在不面臨相同的資本、流動性以及其他審慎標準的情況下，對受監管銀行形成激烈競爭。來自非銀行的競爭也包括支付與放貸。

受監管銀行必須具備工具與彈性，以創新並有效競爭，同時維持定義我們銀行體系的安全與穩健性。為此，聯邦準備制度局正在鼓勵銀行進行創新，以改善其所提供的產品與服務。我們已撤銷數項原本旨在阻礙創新的政策。1 我們也正與其他銀行監管機關合作，制定規範，依GENIUS Act的要求，將資本與流動性納入對穩定幣（stablecoin）發行者的監管。

此外，我們將就數位資產的處理方式提供更清楚的說明，以確保銀行體系能夠妥善支援數位資產相關活動。這包含釐清哪些活動被允許，以及表明願意就所提議的新使用情境提供監管回饋。身為監管者，我的角色是鼓勵負責任的創新，而我們必須持續提升能力，以監督創新可能帶來的、對安全與穩健的風險。

優先處理社區銀行議題

聯邦準備制度局的一項目標，是量身打造我們的監管與監理架構，使其能夠準確反映不同銀行商業模式對金融體系所造成的風險。社區銀行是、且也應當受到比大型銀行更不嚴格的標準規範，針對這些銀行的獨特需求與情境進行量身調整，具有顯著的空間。我們不能持續推動為最大型銀行設計的政策與監理期待，並將其套用到較小、風險較低、且較不複雜的銀行。

因此，我支持國會採取行動以減輕社區銀行的負擔。我支持提高靜態且過時的法定門檻（包括資產門檻），這些門檻多年來未曾更新。由於在一定程度上受通膨以及隨時間推移的經濟成長影響，資產規模的增加使得小型銀行被納入本應是針對更大型銀行所設計的法律與規範約束。我也支持改善《銀行保密法》（Bank Secrecy Act）與反洗錢（anti-money laundering）架構：這將協助執法單位，同時將不必要的監管負擔降到最低，而這些負擔往往不成比例地落在社區銀行身上。舉例來說，自其設立以來，《貨幣交易申報》（Currency Transaction Reports）與《可疑活動申報》（Suspicious Activity Reports）的門檻一直未做調整，儘管經濟與金融體系在數十年內出現了顯著成長。這些門檻應予以更新，以便更有效地將資源集中在那些確實可疑的交易與活動上。

凡有可能之處，聯邦準備制度局正在採取行動，進一步量身調整監管與監理措施，以協助社區銀行更有效地服務其客戶與社區。我們正在審慎考量對我們所提議的社區銀行槓桿率（community bank leverage ratio）所收到的意見。這些變更將在維持安全與穩健的前提下，為社區銀行的資本架構提供更大的彈性與選擇空間，並使這些銀行能夠專注於其核心任務：透過對家庭與企業的放貸，支援經濟成長與活動。另，我們近期也發布了新的互助銀行（mutual banks）資本選項，包括可能符合第一類普通股權（tier 1 common equity）或額外第一類股權（additional tier 1 equity）的資本工具。我們願意進一步完善這些選項，並期待各界的回饋。

現在也正是為社區銀行量身調整併購（merger and acquisition）與新設（de novo）執照申請流程的時候。我們正在探索簡化這些流程，並更新聯邦準備理事會（Board’s）的併購分析（merger analysis），以便能夠準確反映並納入小型銀行之間的競爭。現在正是建立一套社區銀行框架的時機：該框架應承認其獨特優勢，並支援其關鍵角色——在美國全國各地為企業與家庭提供金融服務。

有效的監管架構是我們得以恰當監理金融機構能力的關鍵作業基礎。我們目前正在進行第三次《經濟成長與監管文書減量法》（Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act，EGRPRA）檢視，以刪除過時、不必要或過度繁重的規則。我的預期是，與過往的EGRPRA檢視不同，這次檢視將會帶來實質性的改變。這種定期評估應成為我們工作中持續的一部分。採取主動作法，將確保規範能夠回應並因應銀行業不斷演變的需求與狀況。

大型銀行之監管議程

我們也正在現代化並簡化聯邦準備制度局對大型銀行的監管。理事會正考慮修改大型銀行監管資本架構的四大支柱：壓力測試（stress testing）、補充槓桿比率（supplementary leverage ratio）、Basel III框架，以及G-SIB附加費（G-SIB surcharge）。

**壓力測試 **

理事會於去年10月發布一項提案，以強化公共問責，並確保壓力測試架構與作法能產生強健的結果。該提案包含揭露壓力測試模型、設計壓力測試情境的架構，以及用於2026年壓力測試的情境。所提議的模型變更，透過彌補我們模型中的一些不足並提供完整透明度，降低資本需求的波動性。該提案也確保，未來若對這些模型進行任何重大變更，都將在實作前先取得公眾的投入與意見。本月稍早，在審閱2026年情境相關的意見之後，理事會發布了2026年壓力測試的最終情境。

補充槓桿比率（SLR）

銀行監理機關（banking agencies）亦已完成對美國具全球系統重要性之銀行組織（U.S. global systemically important banking organizations，G-SIBs）的增強版SLR（enhanced SLR）提案之變更。2 這些變更有助於確保槓桿資本需求主要作為風險基礎資本需求的後盾（backstop），正如原先設計的意圖。當槓桿比率通常成為具約束性的限制條件時，這會抑制銀行與交易商（dealers）從事低風險活動的意願，包括持有國庫券（Treasury securities）；因為槓桿比率會對安全性資產與風險性資產配置相同的資本需求。

Basel III

理事會在與我們的聯邦銀行監理機關同業（federal banking agency colleagues）協同下，已採取措施推進Basel III在美國的落地。完成Basel III可降低不確定性並提供資本需求的清楚指引，使銀行能夠做出更具資訊基礎、更周延的商業與投資決策。我的做法是，從下而上校準新的架構，而不是反向推導或倒推資本需求的變更，以達成預先設定或預想的結果。這些變更將使資本需求現代化，以支援市場流動性、可負擔的住房所有權（affordable homeownership），以及安全與穩健性。特別是，依美國標準化做法（U.S. standardized approach）下，對抵押貸款（mortgage loans）與抵押貸款服務資產（mortgage servicing assets）的資本處理，已導致銀行降低參與這項重要放貸活動的程度，進而限制抵押貸款信貸（mortgage credit）的取得。我們正在考慮作法，以能以有利於各種規模金融機構（不僅限於最大型銀行）的方式，區分抵押貸款的風險程度。

G-SIB附加費

此外，聯邦準備制度局正與更廣泛的資本架構改革努力協調合作，進一步精修G-SIB附加費的架構。要讓我們的綜合架構取得正確的安全與穩健平衡至關重要：確保金融穩定並促進經濟成長。我們必須維持強健的金融體系，同時避免施加不必要的負擔而阻礙經濟成長，並且要在精細校準附加費的同時，避免不經意地抑制銀行業支援更廣泛經濟的能力。

監理

接著談聯邦準備制度局的監理計畫：在過去七年中，我一再強調監理中的透明、問責與公平的重要性。這些原則引導了我作為州級銀行監理官（state banking commissioner）的做法，至今仍持續指引我的工作；我也仍專注於理事會的責任：促進銀行安全且穩健的運作，以及維護美國金融體系的穩定。

一套有效的監理架構必須聚焦於銀行營運及更廣泛金融體系穩定所面臨的核心重大風險。讓我說得清楚：這些核心重大風險包含非財務風險——只要它們對安全與穩健構成威脅。無論是信用（credit）、流動性（liquidity）、網路安全（cybersecurity）或作業（operations）方面，強健的風險管理仍然至關重要，我們也將持續檢視這些風險。

監理也必須量身調整，將監督程度對應到每家機構的規模、複雜度與風險概況。我一直支持以風險為導向、並針對特定情況量身調整的監理與監管方式。這種作法也符合我去年秋天曾以公開方式提供給聯邦準備制度局檢查員（Federal Reserve examiners）的指引方向。3 一個落實例子，是我們在新的以及既有的《需要關注事項》（Matters Requiring Attention，MRAs）上的工作：確保其基於對安全與穩健的威脅，並使用清楚的語言、指出透明的期待，且與該指引保持一致。此項檢視是一次重新校準（recalibrate）——把重點放在真正重要的事項上——並補充正在進行的監理。我們也會在必要時持續發布監理發現。這並不是縮減我們的監理工具或作法。

我們正在採取的另一項措施，是透過檢視自1979年以來幾乎只有極少修改的CAMELS架構來回應這些關切。舉例而言，管理層（‘M’）這一部分長期以來被廣泛批評為一個武斷且高度主觀的萬用類別（catch-all）。為所有組成部分建立清楚的衡量指標與參數，將確保我們監理評估的透明度與客觀性。銀行的評等應反映整體安全與穩健性，而不只是某一個組成部分中的孤立缺失。在最近一次對大型金融機構（Large Financial Institution，LFI）評等系統進行修改之前，銀行往往被標示為「不夠『管理良好』（not ‘well managed’）」，即便其資本與流動性狀況很強。為了處理這項不足，理事會近期已完成對LFI評等系統的修訂，以解決評等與公司整體狀況之間的不匹配問題。

除了強化對核心重大風險的聚焦、更新我們的評等架構、並精修我們的監理工具之外，我們也正在審查我們的監理指示（directives）、報告與行動。這包含一項對2023年銀行失敗事件的獨立第三方審查（independent third-party review）。此審查將客觀地檢視為何我們的監理未達到應有水準，並提出可付諸行動的發現，以進一步強化我們的監理實務。此外，理事會已正式終止在其監理計畫中使用聲譽風險（reputational risk）的做法。4 此項變更回應了合理的疑慮：圍繞如聲譽風險這般含糊的概念進行監理，可能會不當影響一家銀行的商業決策。我們也已提出一項規章，防止理事會人員鼓勵、影響或強迫銀行，因其受憲法保障的政治或宗教信念、所屬結社（associations）、言論（speech）或行為（conduct），而對客戶進行「去銀行化」（debank）或拒絕提供銀行服務。讓我說得清楚：銀行監理者絕不應、也在我任內不會，決定銀行被允許為哪些個人與合法企業提供服務。銀行必須維持自由，可自行做出以風險為基礎的決策，以服務個人與合法企業。

最後，我也正在提升監理透明度。我們已開始公開發布內部監理手冊（internal supervisory manuals），起初從適用於G-SIBs的手冊開始。5

再次感謝你們提供我在今天早上出席並作證的機會。我期待回答你們的提問。

1. 參見，例如：美聯準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Federal Reserve Board Withdraws 2023 Policy Statement and Issues New Policy Statement Regarding the Treatment of Certain Board-Supervised Banks that Facilitates Responsible Innovation，”新聞稿，2025年12月17日。返回文本

2. 參見：美聯準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards，”新聞稿，2025年6月27日。返回文本

3. 參見：美聯準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision，”新聞稿，2025年11月18日。返回文本

4. 參見：美聯準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Federal Reserve Board Announces that Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks，”新聞稿，2025年6月23日。返回文本

5. 參見：美聯準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Federal Reserve Board Publishes First of Several Staff Manuals for the Supervision of the Largest and Most Complex Banks，”新聞稿，2025年12月18日。返回文本