副主席布曼就監督與規範事宜作證詞

主席希爾（Chairman Hill）、資深成員沃特斯（Ranking Member Waters），以及委員會其他各位成員，感謝你們提供我機會，就聯邦準備制度（Federal Reserve）的監管與規管活動作證。

我今天的證詞將聚焦兩個面向。首先，依我提交給委員會的《2025年秋季監督與規管報告》（Supervision and Regulation Report）所詳述的銀行部門目前狀況。其次，我自今年稍早獲確認擔任監督副主席（Vice Chair for Supervision）以來，在我的優先事項上取得的進展。我的優先事項關乎我們金融體系的效率、安全與健全，以及穩定性，並同時確保對該體系的規管與監督具備有效性與問責性。金融部門在我們的經濟中扮演關鍵角色，因為它作為必不可少的中介機制，將儲蓄導向具生產力的投資，並使資金、信貸與資本能在整體經濟中流動。我們的監督與規管必須支持一個安全且健全的銀行體系，促進經濟成長，同時也保障金融穩定。

銀行狀況

讓我先就銀行狀況提供最新進展。正如《監督與規管報告》所示，銀行體系仍然健全且具韌性。銀行持續報告強勁的資本比率以及顯著的流動性緩衝，這使它們能夠良好地支持經濟成長。銀行部門整體健康狀況可從持續成長的放貸、幾乎所有類別中不良放款（非履約貸款）的下降，以及強勁的獲利能力得以證明。值得注意的是，非銀行金融機構仍持續提高其在整體放貸市場中的占比，向受規管銀行提供強有力的競爭，但它們並未面臨相同的資本、流動性以及其他審慎標準。

受規管銀行必須獲得賦權，能夠有效地與正在挑戰銀行的非銀行競爭，涵蓋支付與放貸兩方面。為此，聯邦準備制度正在鼓勵銀行進行創新，以改善它們所提供的產品與服務。新技術能夠創造更有效率的銀行體系，擴大信貸取得，同時也能讓競爭環境與金融科技與數位資產公司更趨公平。我們目前正在與其他銀行監管機關合作，依《GENIUS法案》（GENIUS Act）的要求，為穩定幣發行人制定資本、流動性與多元化（diversification）規管。我們也需要就數位資產的處理方式提供明確性，以確保銀行體系能夠妥善支援數位資產相關活動。我認為這包括對活動可允許性的明確界定，但也包括在提出新的使用案例時，願意提供規管層面的回饋。作為監管者，我的角色是以負責任的方式鼓勵創新，而我們必須持續提升我們監督創新所帶來之安全與健全風險的能力。

優先處理社區銀行議題

聯邦準備制度的一個目標，是將我們的規管與監督架構量身定制，使其能夠準確反映不同銀行對金融體系所構成的風險。社區銀行相較於大型銀行，須遵守較不嚴格的標準，但仍有更多空間可將規管與監督更精準地量身定制，以貼合這些銀行的獨特需求與情境。我們不能繼續將原本為最大的銀行所設計的政策與監督期待，往下推行到較小、風險較低、且較不複雜的銀行。

就此，我支持國會的努力，以降低對社區銀行的負擔。我支持提高靜態且已過時的法定門檻（包括資產門檻），這些門檻多年來都未被更新。由於資產成長，其中部分原因源於隨時間累積的通膨，導致小型銀行如今成為須受那些原本是為遠較大型的銀行所設計之法律與規管所約束。我也支持改善《銀行保密法》（Bank Secrecy Act）與反洗錢架構，這將有助於執法機關，同時將不必要的規管負擔降到最低，並避免其不成比例地落在社區銀行身上。例如，《貨幣交易申報》（Currency Transaction Reports, CTRs）與《可疑活動申報》（Suspicious Activity Reports, SARs）的門檻自其建立以來就未曾調整，儘管經濟與金融體系在數十年間出現了顯著成長。這些門檻應被更新，以更有效地將資源聚焦在真正可疑的交易與活動。

在可行的範圍內，聯邦準備制度正採取自身行動，進一步量身定制規管與監督措施，以協助社區銀行能更有效地服務其客戶與社區。我們近期提議調整社區銀行槓桿比率，以在保留安全與健全以及銀行體系的資本實力的前提下，讓社區銀行在其資本架構中擁有更大的彈性與選擇性。這使社區銀行能夠聚焦其核心任務：透過對家庭與企業的放貸來刺激經濟成長與活動。我們也在近期為互助銀行發布了新的資本選項，其中包括可能符合第一層普通股權（tier 1 common equity）或額外第一層股權（additional tier 1 equity）的資本工具。我們願意對這些選項作進一步精修，並期待各方回饋。

現在也到了要更有效地針對社區銀行精準調整併購（M&A）與首次設立（de novo）特許申請流程。我們正在探索精簡這些流程，並更新聯邦準備理事會（Board’s）的併購分析，以便能夠正確考量小型銀行之間的競爭。現在正是時候，建立一個能夠認知社區銀行獨特優勢的架構，並支援其在於整個美國為企業與家庭提供金融服務時所扮演的關鍵角色。

有效的規管架構，是我們能夠有效監督金融機構的必需運作基礎。我們正在進行第三輪《經濟成長與規管文書減量法》（Economic Growth and Regulatory Paperwork Reduction Act，EGRPRA）審查，以刪除過時、不必要或過度繁重的規則。我的預期是——與先前的EGRPRA審查不同——本次審查將創造實質性的改變。這種類型的定期評估，應當成為我們工作中持續的面向。採取積極主動的做法，將確保規管能夠回應並具備可調適性，以因應銀行部門不斷演變的需求與狀況。

大型銀行之規管議程

我們也正在現代化並簡化聯邦準備制度對大型銀行的規管。理事會正在考慮對大型銀行規管資本架構的四大支柱進行修改：壓力測試、補充槓桿比率、巴塞爾III框架，以及全球系統性重要銀行組織（global systemically important banking organization，G-SIB）附加費。

壓力測試。理事會最近發布了一項提案，旨在增強公共問責，並確保我們的壓力測試架構與做法能產生健全的結果。該提案包含揭露壓力測試模型、設計壓力測試情境的架構，以及2026年壓力測試的情境。它降低波動，並在充分透明的前提下，於模型的健全性與穩定性之間取得平衡。該提案也確保，對這些模型未來如有任何重大變更，都能在實施前先受益於公眾意見。

補充槓桿比率。銀行監管機關近期已就美國G-SIB的強化補充槓桿比率提案定案。1 這些變更有助於確保槓桿資本要求主要作為風險基礎資本要求的後盾（backstop），正如最初所預期。當槓桿比率一般成為約束（binding constraint）時，它會抑制銀行與交易商從事低風險活動，包括持有美國國庫證券，因為槓桿比率會在安全資產與風險較高資產之間配置相同的資本要求。

巴塞爾III。理事會與我們的聯邦銀行監管機關同業已採取步驟，以推進巴塞爾III在美國的落地。完成巴塞爾III是針對銀行部門的重要收尾行動，可降低不確定性並提供資本要求的明確性，使銀行能夠做出更具資訊基礎的商業與投資決策。我的作法，是從下而上處理新架構的校準（calibration），而不是透過逆向工程（reverse engineer）來達到預先決定或預設的資本要求做法。使資本要求現代化，以支援市場流動性、負擔得起的住房自有（affordable homeownership），以及銀行的安全與健全，正是這些變更的重要目標。特別是，在美國標準化方式（U.S. standardized approach）下，抵押貸款以及抵押貸款服務資產（mortgage servicing assets）的資本處理，已導致銀行減少參與這項重要放貸活動，可能進而縮減取得抵押貸款信貸的管道。我們正在考慮採取更細緻的方式，以區分抵押貸款的風險程度，同時讓相關利益延伸至各種規模的金融機構，而不僅限於最大型銀行。

G-SIB附加費。此外，聯邦準備制度也正與更廣泛的資本架構改革努力協調合作，致力於進一步精修G-SIB附加費的架構。我們的整體架構必須取得適當平衡，以在安全與健全之間取得正確取捨，確保金融穩定並促進經濟成長。附加費必須被審慎校準，避免不慎抑制銀行體系支援更廣泛經濟的能力。我們必須維持健全的金融體系，同時不施加不必要的負擔，並不阻礙經濟成長。

監督

我現在將轉向聯邦準備制度的監督計畫。過去七年來，我一再強調在監督中透明、問責與公平的重要性。這些原則指引我在擔任州立銀行監理官（state banking commissioner）時的作法，也持續指引我今天的作法。我也仍然聚焦於理事會的責任：促進銀行的安全與健全運作，以及維護美國金融體系的穩定。

一個有效的監督架構必須聚焦於影響銀行財務狀況的那些因素，包括對銀行營運具有重大性的風險，以及對更廣泛金融體系穩定性的重大威脅，而不是那些對核心安全與健全造成分心的非重大議題。它必須在設計上採取以風險為基礎的方法，將資源集中於風險最具重大性的領域，並依每家機構的規模、複雜度與風險概況來量身定制監督。我一直支持以風險為導向、並量身定制的監督與規管做法，而我亦在近期發布的指引中以公開方式傳達給聯邦準備制度的檢查人員。2

作為這項努力的一部分，聯邦準備制度也正在考慮一項規管，以釐清針對不安全或不健全做法（unsafe or unsound practice）的執行行動標準（事項需關注事項，Matters Requiring Attention，MRAs），以及基於對安全與健全構成威脅之其他監督發現。我們修訂後的架構將把優先順序放在處理對銀行所構成的實質性威脅，而非行政性的缺失。透過將監督資源聚焦在那些歷史上與銀行失敗具有更高相關性的重大議題，我們能建立一個更有效率且更高效的監督體系，並強化金融穩定。

我們正在採取的另一項措施，是透過審查自1979年以來就已存在、僅做過最小修訂的CAMELS架構來回應這些關切。例如，「管理」（“M”）這一項組成部分，長期以來常被廣泛批評為武斷且高度主觀的「萬用接收筒」（catch-all）類別。為所有組成部分建立清晰的衡量指標與參數，將確保我們在監督評估中的透明度與客觀性。銀行的評等應反映整體安全與健全，而非僅是單一組成部分中的孤立缺陷。在近期對大型金融機構（Large Financial Institution，LFI）評等制度做出修正之前，銀行往往被貼上「並非『管理良好』（well managed）」的標籤，即使其資本與流動性狀況很強。為了解決這項不足，理事會近期已就LFI評等制度完成修訂，這些修訂可處理評等與整體公司狀況之間不相符的問題。

除了更聚焦金融風險、更新我們的評等架構、並精修我們的監督工具之外，我們也正在檢視我們的監督指示、報告與行動。此外，理事會已正式終止在其監督計畫中使用聲譽風險（reputational risk）。3 這項變更回應了合理的顧慮：若在監督中使用如同聲譽風險這種概念高度含糊的要素，可能會不當影響銀行的商業決策。我們也正在考慮制定一項規管，以防止理事會人員鼓勵、影響或迫使銀行進行「去銀行化」（debank），或因其受憲法保障的政治或宗教信念、結社關係、言論或行為而拒絕為某位客戶提供銀行服務。讓我講得清楚：銀行監督者絕不應該，而且在我任內也不會指示哪些個人與合法企業可被允許由銀行服務。銀行必須維持自由，做出其自身基於風險的決策，以服務個人與合法企業。

再次感謝你們提供我於今早出席並在你們面前發言的機會。正如你們所知，聯邦準備制度目前正處於聯邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee，FOMC）會議前「禁談」（pre-FOMC meeting blackout）期間，在此期間FOMC成員不得討論貨幣政策。因此，遺憾的是，我無法在今天的聽證會中討論貨幣政策。基於此，我期待回答你們的提問。

1. 聯邦準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Agencies Request Comment on Proposal to Modify Certain Regulatory Capital Standards（各機關就修訂特定監理資本標準之提案徵求意見）”，新聞稿（press release），2025年6月27日。回到正文

2. 請參閱聯邦準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Federal Reserve Board Releases Information Regarding Enhancements to Bank Supervision（聯邦準備制度理事會發布有關強化銀行監督的資訊）”，新聞稿（press release），2025年11月18日。回到正文

3. 請參閱聯邦準備制度理事會（Board of Governors of the Federal Reserve System），“Federal Reserve Board Announces That Reputational Risk Will No Longer Be a Component of Examination Programs in Its Supervision of Banks（聯邦準備制度理事會宣布：聲譽風險不再作為其銀行監督檢查計畫的一部分）”，新聞稿（press release），2025年6月23日。回到正文